Kryteria pozacenowe w porównaniu ofert usługowych

Cena to dopiero początek: co odróżnia oferty usługowe

W usługach kwota z formularza ofertowego nie jest jeszcze kosztem zamawiającego. Na koszt usługi składają się co najmniej: uruchomienie i wdrożenie, praca ludzi w wymiarze z umowy, materiały i środki zużywane w trakcie realizacji, wsparcie i serwis oraz koszt wyjścia z umowy.

Dwie oferty z identyczną stawką miesięczną mogą różnić się tym, co w tej stawce jest, a czego nie ma. Ta różnica decyduje, czy oferty są w ogóle porównywalne.

W praktyce pytanie do wykonawcy nie brzmi więc „ile kosztuje miesiąc usługi”, lecz „co dokładnie zawiera ta kwota i jakie koszty pojawią się po zakończeniu usługi”.

W porównaniu ofert usługowych stosuje się zwykle model cena albo koszt + kryteria pozacenowe. Ustawodawca wymienia przykłady kryteriów pozacenowych: jakość, aspekty społeczne i środowiskowe, innowacyjność oraz warunki realizacji. Dzieli się je na jakościowe, społeczne, środowiskowe, innowacyjne, kontraktowe i osobowe.

Do nazwanych kryteriów pozacenowych należą też: funkcjonalność, parametry techniczne, właściwości estetyczne, termin realizacji zamówienia, okres gwarancji, czas usunięcia awarii lub błędu oraz kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia.

Kryteria pozacenowe powinny być powiązane z przedmiotem zamówienia i nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, takich jak wiarygodność finansowa czy techniczna. Osobno traktuje się kwalifikacje personelu i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji, bo odnoszą się do sposobu realizacji zamówienia.

Porównanie kryteriów pozacenowych zaczyna się od opisu kryterium, wagi i sposobu oceny. Wykonawca musi móc samodzielnie policzyć punkty przed złożeniem oferty. Punkty przyznaje się za parametry mierzalne i niemierzalne.

Przedmiotowe środki dowodowe dotyczące parametrów punktowanych, np. jakości, co do zasady składa się wraz z ofertą. Uzupełnienie jest możliwe tylko wtedy, gdy zamawiający przewidział procedurę w dokumentach zamówienia lub ogłoszeniu (art. 107 ust. 2 Pzp). Brak dokumentu lub brak dodatkowych parametrów może skutkować brakiem punktów.

Prostym sposobem rozbrojenia nieporównywalności jest żądanie rozbicia ceny na pozycje w układzie rocznym. Osobno: koszt uruchomienia, abonament z wyszczególnieniem nakładu pracy, materiały i środki, czynności okresowe, pozycje jednorazowe oraz koszty zakończenia.

Pozycje pominięte w cenniku nie znikają — wracają jako faktury dodatkowe albo brak realizacji. Dlatego brak konkretnych pozycji w kalkulacji sam informuje o ryzyku oferty.

Koszt całkowity usługi: ukryte składniki i koszty końca

Koszt końca korzystania z usługi to najbardziej pomijany element porównania. Obejmuje typowo eksport danych i przekazanie ich w uzgodnionym formacie, migrację do nowego dostawcy lub do struktury zamawiającego, zwrot albo wykup powierzonego sprzętu i wyposażenia.

Wchodzą też: przekazanie dokumentacji i procedur, koszt okresu równoległego działania starej i nowej usługi, opłaty za wcześniejsze zakończenie oraz koszt okresu wypowiedzenia, w którym usługa jest jeszcze opłacana, a nie jest już potrzebna.

Jeśli wykonawca nie wycenił kosztów zakończenia, porównanie tylko po abonamencie jest niepełne. Warto więc ustalić, które pozycje są w cenie, a które pojawią się dodatkowo.

Koszt całkowity to część kryterium ceny lub kosztu. Obok niego porównuje się kryteria pozacenowe, bo najkorzystniejsza oferta to ta o najkorzystniejszym stosunku jakości do ceny lub kosztu albo z najniższą ceną lub kosztem (art. 239 ust. 2 PZP).

W kryteriach pozacenowych porównuje się jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe i społeczne, innowacyjność, termin realizacji, okres gwarancji, czas usunięcia awarii lub błędu oraz kwalifikacje osób. Każde z nich musi mieć wagę i sposób przyznawania punktów.

Koszt całkowity liczy się w tabeli: lata w kolumnach, składniki kosztu w wierszach — nie jedną liczbą za cały okres. Oferta tańsza w pierwszym roku może być droższa w trzecim, jeśli niską stawkę równoważą płatne czynności okresowe, zakup materiałów po stronie zamawiającego albo wysoka opłata za zakończenie.

Drugie pytanie do każdego wykonawcy brzmi więc: które z tych pozycji są w cenie, a które są płatne dodatkowo i na jakiej podstawie się rozliczają.

Organizacja i zasoby jako mierzalne kryterium

W sprawie o sygnaturze KIO 332/26, prowadzonej wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi w trybie przetargu nieograniczonego, zamawiający ocenił, że kalkulacja ceny oferty spółki ULISSES uwzględnia koszty wymaganych czynności okresowych i zakupu środków oraz materiałów niezbędnych do realizacji. Odwołanie w tej sprawie zostało oddalone. Wniosek dla porównujących oferty: kalkulacja ceny może pokazać, czy organizacja pracy została wyceniona.

Przeliczenie wygląda tak: liczba etatów lub godzin w przyjętym okresie razy stawka kosztu pracy z narzutami. Do tego liczba czynności okresowych razy koszt jednostkowy ich wykonania oraz koszt materiałów i środków zużywanych przy tych czynnościach.

Kwota wyliczona w ten sposób powinna mieścić się w cenie oferty. Jeśli się nie mieści, to nie jest jeszcze powód do odrzucenia, ale konkretny powód do pytania o wyjaśnienia.

Z punktu widzenia oceny oferty warto żądać danych porównywalnych między wykonawcami w tej samej jednostce. Chodzi o minimalną liczbę etatów i wymiar godzinowy na poszczególnych stanowiskach, harmonogram czynności okresowych z częstotliwością, wykaz materiałów i środków wraz z informacją, kto ponosi ich koszt, oraz zasady zastępowalności osób i nadzoru nad realizacją.

Bez tych danych kryterium organizacyjne sprowadza się do deklaracji, której nie da się zweryfikować.

Kryterium organizacyjne to jedno z kryteriów pozacenowych. Obok niego stosuje się jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, termin realizacji zamówienia, okres gwarancji, czas usunięcia awarii lub błędu oraz kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób.

Porównanie wymaga podania wagi i sposobu przyznawania punktów. Punktuje się parametry mierzalne i niemierzalne. Opis musi być jednoznaczny i zrozumiały, bez nieograniczonej swobody zamawiającego.

Zamawiający publiczni co do zasady nie mogą stosować ceny jako jedynego kryterium ani o wadze przekraczającej 60% (art. 246 ust. 1 p.z.p.). Pozostałą wagę przypisuje się kryteriom pozacenowym.

Kryteria pozacenowe weryfikuje się przed wyborem oferty najkorzystniejszej. Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 18 grudnia 2020 r. o sygn. XXIII Ga 1350/20 wskazał, że cechy świadczenia oferowanego przez wykonawcę należy weryfikować przed wyborem. Jeśli weryfikacja następuje dopiero na etapie realizacji, kryterium ma charakter pozorny.

Rażąco niska cena: sygnał do weryfikacji, nie automatyczne odrzucenie

W sprawie KIO 332/26, prowadzonej wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi w trybie przetargu nieograniczonego, merytorycznymi zagadnieniami odwołania były między innymi rażąco niska cena, oferta najkorzystniejsza, naruszenie art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, zaniechanie wezwania oraz minimalna liczba etatów. Odwołanie zostało oddalone.

W sprawie KIO 332/26 kluczowe przepisy ustawy Pzp to art. 239 ust. 1, art. 224 ust. 1, art. 226 ust. 1 pkt 5, art. 226 ust. 1 pkt 8 oraz art. 541. Wśród zagadnień merytorycznych odwołania wymieniono rażąco niską cenę, ofertę najkorzystniejszą, naruszenie art. 224 ust. 1, zaniechanie wezwania oraz minimalną liczbę etatów.

Przy cenie odbiegającej od pozostałych ofert istotne jest, czy zamawiający wyjaśnił elementy ceny i czy kalkulacja pokrywa wymagane czynności okresowe, zakup środków i materiałów oraz nakład pracy z minimalnej liczby etatów.

Przy ocenie ofert z kryteriami pozacenowymi obok sprawdzenia, czy cena pokrywa wymagane czynności okresowe, zakup środków i materiałów oraz nakład pracy z minimalnej liczby etatów, porównuje się punkty za kryteria pozacenowe.

Do analizy potrzebny jest własny szacunek zamawiającego: liczba etatów lub godzin z opisu przedmiotu zamówienia razy przyjęta przez zamawiającego stawka kosztu pracy z narzutami, powiększona o koszt materiałów i czynności okresowych. Ten szacunek jest punktem odniesienia w rozmowie o cenie. Bez niego porównanie sprowadza się do porównania dwóch liczb z formularza.

Poufność a przejrzystość porównania

Podstawowym celem ochrony informacji poufnych jest zapewnienie uczciwej konkurencji — zarówno w toczącym się postępowaniu, jak i na przyszłość. Celem dodatkowym jest poszerzenie konkurencji i zachęcenie firm, które nie ubiegały się o zamówienia, do składania ofert w zaufaniu, że ich tajemnice nie będą udostępniane konkurencji.

Do tej kwestii odnoszą się wyroki TSUE: wyrok z 17 listopada 2022 r. w sprawie C-54/21 Antea, wydany na wniosek KIO, oraz wcześniejszy wyrok z 7 września 2021 r. w sprawie C-927/19 Klaipėdos.

Dla porównania ofert ochrona poufności i ocena kryteriów pozacenowych muszą działać równocześnie. Jeśli zastrzeżeniem obejmie się w całości opis organizacji pracy, harmonogram czynności okresowych i nakład osobowy, zamawiający nie ma z czego ocenić kryterium organizacyjnego ani zweryfikować, czy cena pokrywa wymagane czynności.

Ochrona poufności nie może blokować oceny kryteriów pozacenowych: jakości, funkcjonalności, parametrów technicznych, terminów, gwarancji czy doświadczenia kadry. Zastrzeżenie trzeba ograniczyć do konkretnych, nazwanych informacji.

Rozwiązaniem jest ograniczenie zastrzeżenia do konkretnych, nazwanych informacji. Poza nim zostają elementy, na których opiera się ocena oferty: liczba etatów lub godzin, częstotliwość czynności okresowych i wykaz materiałów ujętych w cenie.

Kryteria pozacenowe da się wtedy porównać, a wykonawca nadal chroni rzeczywistą tajemnicę — stawki jednostkowe, rozwiązania technologiczne czy sposób kalkulacji.

Checklista porównania ofert usługowych

Czy cena obejmuje wszystkie istotne koszty, a wykonawca wskazał, które pozycje są wliczone, a które płatne dodatkowo?

Czy koszt zakończenia ma osobną pozycję: eksport i migracja danych, zwrot lub wykup sprzętu, przekazanie dokumentacji, okres równoległego działania usług oraz okres wypowiedzenia, w którym usługa jest jeszcze płacona.

Czy cena pokrywa wymaganą liczbę etatów lub godzin pracy, czynności okresowe i zakup środków oraz materiałów.

Czy deklarowane zasoby są w jednostkach porównywalnych między ofertami: etaty lub godziny, częstotliwość czynności okresowych, wykaz materiałów z przypisaniem kosztu do wykonawcy lub zamawiającego.

Czy opis kryteriów pozacenowych zawiera nazwę kryterium, wagę i sposób przyznawania punktów, tak aby wykonawca mógł samodzielnie policzyć punkty?

Czy w zestawieniu ujęto typowe kryteria pozacenowe: jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, termin realizacji, okres gwarancji, czas usunięcia awarii lub błędu oraz kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób?

Czy waga ceny nie jest jedynym kryterium i nie przekracza 60% u zamawiającego publicznego (art. 246 ust. 1 p.z.p.)?

Czy kryteria pozacenowe są weryfikowane przed wyborem oferty, a nie dopiero na etapie realizacji umowy? Kryteria weryfikowane na etapie realizacji mają charakter pozorny.

Czy przedmiotowe środki dowodowe dotyczące parametrów punktowanych złożono wraz z ofertą, a uzupełnienie przewidziano w dokumentach zamówienia lub ogłoszeniu (art. 107 ust. 2 Pzp)?

Czy przy cenie odbiegającej od pozostałych ofert uwzględniono kwestie wymieniane w sprawie KIO 332/26, takie jak rażąco niska cena, zaniechanie wezwania i minimalna liczba etatów?

Czy zastrzeżenie informacji poufnych ograniczono do konkretnych informacji, tak aby ocena kryteriów pozacenowych była możliwa na danych nieobjętych zastrzeżeniem — zgodnie z celem ochrony poufności: uczciwa konkurencja i zachęcenie wykonawców do składania ofert.